欧盟气候能源政治的新发展与新挑战
自2008年欧盟提出“气候与能源一揽子计划”以来，清洁能源发展与温室气体减排成为欧盟抗击气候变化的两项支柱性政策。2015年，在欧俄矛盾长期得不到缓解、全球气候治理转型的大背景之下，欧盟委员会主席容克提出建设“具有气候变化前瞻性的能源联盟”，开始向以能源安全切入低碳发展的战略转变。欧盟气候能源政治出现新进展的同时，也在反全球化和民粹主义风潮影响下面临诸多考验，特别是美国宣布退出国际社会达成的应对气候变化的《巴黎协定》后，欧盟欲填补美国遗留的全球气候治理领导真空，但却面临领导力不彰的尴尬处境。本文将从域内和外交两个层面对欧盟气候能源政治现状进行初步探讨。
欧盟能源政策与减排行动的进展
2018年，欧盟清洁能源立法工作取得重大进展，涵盖2030年能源效率和可再生能源目标法律化、搭建能源联盟治理规范体系等重大举措，交通领域限制汽车尾气二氧化碳排放的立法也获得通过，此外，欧盟还达成了电力市场改革的政治协议。以上行动对欧盟履行《巴黎协定》和向低碳经济转型都具有重要意义。
一、清洁能源政策取得进展
2018年11月13日，欧洲议会通过了《为全欧人民的清洁能源一揽子法律》（以下简称《清洁能源一揽子法》）文件，包含能源效率指令、可再生能源指令和能源联盟治理条例等3份与欧洲理事会达成的临时协议。[1]
欧盟不仅成功地提高了2014年提出的关于可再生能源和能源效率的目标，还以法律约束力为其今后的实施增添了稳定性和权威性。新的《欧盟能源效率指令》为欧盟设定了到2030年能源效率提高32.5%、可再生能源占一次能源消费比重须达到32%的约束性指标，两项目标比最初提出的27%分别提高了5.5和5个百分点。
《能源联盟治理条例》旨在构建更加简化、稳健和透明的能源联盟治理体系，帮助欧盟成员国进行最佳决策和成本效益最高的投资，使能源决策与气候政策保持协调，避免代价高昂的“锁定效应”，进而确保欧盟及其成员国进一步增强应对气候变化的决心，共同努力实现《巴黎协定》设定的目标。
二、电力市场改革取消对煤电厂的补贴
“容量机制”对煤炭行业的补贴一直是欧盟电力市场改革的难点。[2]“容量机制”设立的初衷是为了保证在发生需要超额电力的情况下，欧洲的能源供应仍然是安全的。但是“容量机制”也成为欧盟广泛用于电厂的最大且单一补贴来源。2018年12月6—18日，欧洲理事会、欧洲议会和欧盟委员会召开了两次三方调解会议，最终就欧盟电力市场改革达成政治协议，攻破了《清洁能源一揽子法》立法中最后一个重要堡垒。新规生效后，新建电厂自发电之日起如果化石燃料排放二氧化碳超过550克/千瓦时将不能参加“容量机制”；现有电厂如果化石燃料排放二氧化碳超过550克/千瓦时且年平均装机排放超过350克/千瓦时，2025年7月1日后将不再享受“容量机制”支持。在波兰强烈反对取消“容量机制”的情况下，为了能够早日推出《清洁能源一揽子法》，新规同时也为波兰设置了一个特殊条款，保护2019年12月31日前其根据国家能力计划批准的所有合同。
三、确立汽车二氧化碳减排目标
道路交通领域的碳排放量占欧盟碳排放总量的20%。从20世纪90年代起，欧盟的交通碳排放量一直处于增长状态，是唯一一个温室气体排放仍处于增长状态的领域。因此，欧盟极力推动2030年汽车碳排放立法。
汽车行业无疑是欧洲工业的推动力。欧洲汽车业既受到绿色环保的驱动，也受到来自欧洲以外竞争的驱动，特别是德国担心过于严格的汽车尾气排放目标会损害其竞争力。2018年12月17日，欧洲议会和欧盟理事会就新上市汽车的二氧化碳排放法规草案达成一致，为欧盟确定了2021—2030年汽车二氧化碳排放减少37.5%的最终目标，以及至2025年减少15%的中期目标。[3]
在立法过程中，德国柏林行政法院在2018年10月9日作出裁决，柏林市需要在城市的重要区域禁止欧五标准或更早标准的柴油车，禁令最晚在2019年7月开始实施。[4]还有更多的欧洲城市如米兰、伦敦推出柴油车上路禁令。[5]欧洲国家的司法裁决和行政法规推动了欧盟的汽车尾气排放立法，这有助于欧盟尽早实现《巴黎协定》目标，也对其领导全球抗击气候变化具有积极意义。
综上所述，《巴黎协定》生效后，欧盟委员会在能源联盟建设中以更为积极的态度推进了清洁能源的发展，并试图以此带动欧盟温室气体减排力度的提升。然而，欧盟虽然制定了新的2030年清洁能源发展和汽车二氧化碳排放目标，但这些立法进展并没能带动欧盟将温室气体减排目标也提升至新高度。事实上，《清洁能源一揽子法》生效后如能严格执行，欧盟2030年温室气体减排水平将会被推至比1990年水平减少45%的程度，但仍有一些成员国不同意欧盟提高2030年温室气体减排目标，其主要原因是欧盟内部在气候能源领域存在多种行动意愿和利益诉求。
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